宅基地“三权分置”的逻辑矛盾

       （一）“资格权”定性为用益物权面临的矛盾

       不符合宅基地制度变迁的历史逻辑。宅基地资格权虽然是在2018年中央一号文件中首次提出，但它并不是一种全新的实体权益，早在土地的集体化时期就已生成。新中国成立后，随着宅基地制度从“农户私有、两权合一”到“集体所有、两权分离”的变迁，宅基地使用权取得资格的问题便相伴而生。在“大国小农”的背景下，为保障农户的基本居住权利，农民集体为农户无偿提供宅基地用于住房保障，同时国家通过法律限制宅基地使用权流转，以残缺产权的方式对农户提供“强制性保障”。当时制度构建的基本逻辑就是让“宅基地承担农民住房保障”的功能，由于要让宅基地使用权承担这种特殊的保障功能，所以必须对其权利行使进行限制，从而使其成为一种权能不完整的用益物权；由于宅基地取得的无偿性、福利性，所以必须设定一定的资格。从制度设定之初，宅基地使用权是一种具有身份属性和不完全财产属性的复合性权利，所谓宅基地的“资格权”只是一种分配宅基地使用权的资格，它只有与宅基地使用权相结合才具有实质意义。

       不符合宅基地制度改革的实践逻辑。随着经济社会发展变迁，农村人口的增减变化、城乡流动以及宅基地经济价值的显化等因素，使得宅基地使用权取得资格问题日趋复杂，并在维护农户宅基地权益的语境下日益重要。原则上，宅基地使用权分配资格是依据集体经济组织成员身份确定的，但二者并不完全等同。从各地的实践逻辑来看，无论是土地确权中的“资格”确认，还是土地征占时对补偿安置对象的“资格”确认，都没有把这种“资格”确认当作一种独立的用益物权处理，也不可能以用益物权的类型进入民法典，因为这些“资格”确认问题事无巨细、千差万别，但又事关农户权益、社会公平，最好的治理思路是国家原则性指导、各地采取村民自治的方式“一村一议”。

       （二）“资格权”定性为身份权面临的矛盾

       违背产权分置的基本规则。从产权分置的规则来看，所有权作为最完整的排他性权利，处于产权分置的最高层级，且是产权分置的逻辑起点；从所有权分置出来的产权形式应当在权利内容与期限等方面均小于所有权，并处于产权分置的第二层级；若要继续分置，第三层级的产权形式又必须在权利内容与期限方面小于第二层级的产权形式。同时，从产权的权利束分置出来的必然也是产权，而不可能是非产权性质的其他物。按照当前宅基地“三权分置”的通常表述，可以推论宅基地集体所有权处于最高层级，分置出农户资格权处于第二层级，农户资格权又分置出宅地使用权处于第三层级。如果将资格权定性为身份权，首先违背了产权分置的“同性”规则，其次违背了产权分置的“层级”规则。按照“身份权说”，宅基地资格权是不能流转和抵押的，而宅基地使用权通过“适度放活”是可以流转和抵押的，这就导致第三层级的宅基地使用权在权利内容上大于第二层级的宅基地资格权。在正式制度安排上，宅基地使用权是先于宅基地资格权创设的，由后创设的具有身份属性的宅基地资格权分置出先创设的具有不完全财产属性的宅基地使用权，在逻辑上是说不通的。

       违背保障农户宅基地用益物权的政策初衷，究其实质仍是产权意义上的“两权分置”。深化宅基地制度改革，政策初衷之一是要破除城乡二元体制壁垒，推动保障性制度向财产性制度的转型，通过“还权赋能”让农民拥有更充分、更完整的宅基地使用权和住房财产权，增加农民财产性收入。目前宅基地“三权分置”的表述是保障宅基地农户资格权，无疑悄悄改变了“保障农户宅基地用益物权”的说法，并在权利内容上弱化了农户的宅基地权益。进一步，如果把它定性为身份权，这个权利不可能进入民法典，成为一项法定的用益物权，因而也不可能像所有权、使用权那样由政府的不动产登记中心颁发证书，很难起到农户宅基地权益保障的作用。更进一步，在宅基地“三权分置”的语境下，若沿用承包地“三权分置”的逻辑，给农户颁发资格权证，给第三方颁发使用权证，那么将在实践中引起权利实施的混乱，资格权也不能解决宅基地使用权流转导致农民进城失败返乡的风险问题。总之，将资格权定性为身份权，它不仅违背保障农户宅基地用益物权的政策初衷，而且实质上仍然是产权意义上的“两权分置”。

宅基地“三权分置”的矛盾解决

       （一）宅基地“三权分置”的适宜表达是所有权、使用权和经营权

       从制度改革成本考虑。很多地方都已经给农户颁发了宅基地使用权证，宅基地使用权在农民心中已经根深蒂固。为了降低制度改革成本，减少土地确权费用以及对广大农民群众的宣传解释工作，没有必要将农户手中的宅基地使用权证收回注销并重新颁发宅基地资格权证。从实践需求来看，宅基地租赁方式最为常见，只要法律对双方合意超过20年租赁期的长租行为予以确认，就能解决大量宅基地流转的合法性问题，制度创新成本也不高。只有第三方出于土地抵押、担保以及作价入股、上市公司估值等考虑，才需要考虑用宅基地经营权流转的方式，因此有必要创设宅基地经营权这一新型权利，这个可以经过申请颁发宅基地经营权，具有抵押担保之功效，能独立对抗宅基地所有权人和使用权人，但不能损害所有权人和使用权人的合法权益。

       从制度系统协调考虑。鉴于承包地“三权分置”已采用了经营权一词，权利名称一致、制度系统协调有利于各方主体沟通交流，降低纠纷诉讼发生的风险，宅基地“三权分置”第三方的权利也可以考虑采用“经营权”一词。这时的宅基地经营权，实质上是从农户宅基地使用权分置出的次级用益物权，在权利内容与期限等方面是小于宅基地使用权的。至于土地承包经营权与宅基地使用权的衔接，由于历史原因，暂可不必改动权利名称，但在性质上均界定为兼具身份属性与不完全财产属性的复合性权利，在权利期限上均明确为99年以体现长久不变，在权利内容安排上也尽可能趋于一致。

       （二）宅基地“三权分置”的制度实施要点

       确权公平是基础。国家层面制定《关于农村宅基地使用权分配资格认定的指导意见》，然后由各地采取村民自治的方式制定具体实施细则，有序开展宅基地使用权的确权颁证，妥善处置宅基地历史遗留问题，确保农户在宅基地初始分配中的社会公平。

       还权赋能是关键。响应农户对宅基地的利用诉求，赋予农户更充分更完整的宅基地使用权能，除现行法规定的可以占有和使用宅基地建房用于自主的权利之外，还应赋予农户在符合规划与用途管制的前提下，获取财产性收入的权利。稳妥起见，可以对农户流转、抵押宅基地使用权的行为进行必要的限制。

       产权清晰是核心。清晰界定集体经济组织对宅基地所有权的权能，既是落实宅基地集体所有权、体现集体土地所有制优势的内在要求，也是保障宅基地使用权、避免集体不当干预或侵害农户宅基地权益的关键措施。

       社会保障是配套。逐步健全城乡一体、制度一样、标准一致的社会保障制度，发挥社会保障在稳社会、保民生方面的兜底作用，剥离土地的社保功能、还原土地的要素功能，是提高土地利用效率同时又防范农民进城失败返乡风险的明智选择。

姚树荣

四川大学经济系主任、教授