宅基地三权分置是深化农村土地制度改革的重要内容，是党中央近年针对乡村振兴工作的重大部署。2018年党中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权的‘三权分置’，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。有序推进宅基地三权分置制度改革，事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局。

       宅基地三权分置制度改革是我国农村土地产权制度的重大理论创新和实践探索。一是在理论上，宅基地三权分置是对制度变迁理论中产权制度改进效能的具体响应。通过实施有效的宅基地产权界定、调整与保护策略，有利于形成良好的产权结构和有效率的产权激励机制，有助于实现技术进步、扩大市场规模、提升社会福利水平。二是在实践上，宅基地三权分置与我国农村地区生产力发展和生产关系调整密切相关，与我国农村在产权制度、生产组织方式、经营规模、生产效率等方面的变化趋势高度吻合。我国宅基地产权经历了从两权分离到三权分置的改革，对激活农村人口要素、土地资源和资产价值，进一步推动乡村振兴与农民富裕具有重要的意义。

       有序推进宅基地三权分置改革，需准确把握其核心要义。

       宅基地三权分置需要赋予农民更多土地财产权益、充分保障宅基地农户资格权与农民房屋财产权，促使农民在实现“共同富裕”的进程中有更多的获得感、幸福感。要明确宅基地三权分置的主线是处理好农民与土地的关系，前提是保障农民基本居住权，重点是完善农村宅基地制度体系。要明确宅基地三权分置的关键工作是明晰“使权、保权和赋权”的实际涵义。第一，“使权”是通过明确宅基地所有权的具体归属、完善宅基地所有权的行使机制来实现的。具体包括村庄规划的编制与实施、宅基地的分配与调整以及宅基地使用与流转过程的组织、章程、行为与要求等宅基地的规范管理。第二，“保权”是指构建能够保障农村集体经济组织成员与家庭作为宅基地资格权人依法享有的机制。具体需要在资格权的认定与登记、实现形式、户有所居保障方式等方面来构建。在此过程中，需进一步探索资格权的本质属性，对其与占有、使用、收益、处分等活动的关系进行梳理。“赋权”是指赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，注重发挥财产的使用、收益价值，可以通过使用权自营、流转、抵押和继承等环节的完善，实现宅基地的赋权效用。

       有序推进宅基地三权分置改革，需要在实践中落实农民权益的保护。

       一是以尊重民意为前提，稳慎推进相关工作。宅基地是农民安身立命之所，是农村社会稳定和谐的载体，资格权认定、使用权盘活需做到因地、因时制宜，不搞一刀切，尊重绝大多数农民意愿。要注意宅基地改革不等于合村并居和城乡建设用地增减挂钩工程，警惕将“民心工程”变为“民怨工程”。

       二是以规划为先导，发挥规划的引领作用。通过国土空间规划、村庄规划，构建“一张蓝图绘到底、久久为功搞建设”的治理理念；通过优化乡村居民点布局，防止新一轮重复建设和空心村的再现；通过对四类村庄的差异化策略实施，有序推进宅基地的退出、流转、盘活和补偿机制构建。三是以确权为核心，切实做好宅基地资格权的认定工作。在资格权确定过程中探索具备资格成员和不具备资格成员的界定方式；基于土地管理法等政策法规，从世居本集体、城乡户籍、分户与共同生活、家庭人口数量与宅基地情况等多方面，对资格权“户”进行合理界定。四是要做好宅基地农房一体化登记颁证工作。在登记颁证过程中，要考虑和解决一户多宅、面积超标、房屋闲置、违法用地和产权纠纷、流转与抵押登记等问题。五是完善土地收益分配机制。要在闲置宅基地有偿退出、有偿使用、合作经营、增值收益、指标交易等方面建立合理的收益分配机制，实现相关权利主体权益的保障工作。

吴群

南京农业大学公共管理学院教授